우리나라의 지방자치는 1961년 5·16 군사혁명위 포고 제4호에 의해 지방의회가 해산된 때를 기준으로 하고 있다. 그 이전을 초창기(1948~1961년)라 하고, 이후를 정지기(1961~1991년), 그리고 지방자치가 부활된 시기를 기점으로 하여 부활기(1991~)로 나누고 있다.

지방자치의 초창기를 보면, 제헌헌법 제96조에서 '지방자치단체는 법령의 범위 내에서 그 자체에 관한 행정사무와 국가가 위임한 행정사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 내에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다'고 규정하고 있다. 제97조에서는 '지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정하며, 지방자치단체는 각각 의회를 두고 지방의회의 권한과 의원의 선거는 법률로써 정한다'고 규정하고 있다. 그러나 이러한 헌법의 규정에도 불구하고 지방자치법 제정이 지연되었다. 그러다가 1949년 7월 4일 법률 제32호로 제정·공포되어 같은 해 8월 15일부터 시행하게 된 것이다.

당시 지방자치법의 주요 내용을 보면, 첫째, 지방자치단체의 종류는 도, 시·읍·면으로 한다. 둘째, 도지사는 임명제로 하고, 시·읍·면장은 의회에서 선출하도록 한다. 셋째, 지방의회 의원은 주민이 직선제로 하며 임기는 4년으로 한다. 넷째, 지방의회에는 자치단체장에 대한 불신임권을, 자치단체장에게는 지방의회의 해산권을 부여한다.

한편, 초창기의 지방자치법은 제1차 개정(1949. 12. 15)에서 지방의회를 구성할 때까지 의회의 권한대행(내무부장관·도지사)과 시·읍·면장을 임명제로 하였다. 제2차 개정(1956. 2. 13)에서는 시·읍·면장은 의회간선제에서 주민직선제로 개정되었으며, 단체장에 대한 불신임의결제도가 폐지되었다. 제3차 개정(1956. 7. 8)에서는 의원정수와 의원선거구에 관한 사항이 개정되었다. 제4차 개정(1958. 12. 26)에서는 시·읍·면장의 임명제 및 장에 대한 불신임제 채택과 지방의회 의장단에 대한 불신임제도가 폐지되었다.

제5차 개정(1960. 11. 1)에는 도지사, 시·읍·면장, 동·이장을 임명제에서 직선제로 개정하고 그 임기를 4년으로 규정하였으며, 지방의회 의장과 부의장에 대한 불신임제도가 채택되었다.

초창기의 지방선거를 살펴보면, 1952. 4. 25 제1대 시·읍·면의원 선거가 있었고, 1952. 5. 10에는 제1대 도의원 선거가 있었다. 1956. 8. 8 제2대 시·읍·면의원 선거와 1956. 8. 13 제1대 시·읍·면장 선거, 제2대 도의원 선거가 이루어졌다. 1960. 12. 12 제3대 도의원 선거가 있었고, 1960. 12. 19 제3대 시·읍·면의원 선거, 1960. 12. 26 제2대 시·읍·면장 선거, 1960. 12. 29 제1대 도지사 선거가 있었다.

<문순영 제주특별자치도 환경정책과장·행정학 박사>