최근 특별자치도가 선거공약 실천차원에서 전문가들의 용역결과를 토대로 행정체제 개편논의를 서둘러 진행하고 있다. 이를 위해서 첫째 기초단체부활 안, 둘째 의원 주민선출 및 도지사 집행부임명 안, 셋째 집행부 주민선출 및 의회 불구성 안, 넷째 읍·면·동 준자치제 안, 다섯째 행정시 유지 안 등이 제시되고 있다. 이중 도정과 전문가들은 셋째 안을 당연한 것으로 받아들이고 있다. 여기서는 위의 안을 중심으로 필자의 관점에서 몇 가지 제언을 하고자 한다.

우선 어느 안(案)도 충분한 논의를 거쳤고, 각 안마다 유용성이 인정되는 모델이라는 점에서 행정체제 개선을 위한 대안으로서 손색이 없어 보인다. 그렇더라도 특별자치도가 특별법에 의해 설치돼 특별한 기능을 수행해야 하기 때문에 그 하부조직 또한 특별해야 한다는 논리를 고집할 경우 대안의 이론적 독창성에도 불구하고 보편적 타당성을 확보할 수 없을 것이다. 특별자치도가 다른 광역단체와 전혀 다르지 않음은 물론 헌법적 정당성이 인정되고 있고, 역사성도 가지고 있다. 또한 주민권익을 최대한 보장하려는 취지로 도입된 보통지방자치단체 유형에 불과하다. 그래서 이에 부합되는 안은 첫째 안, 둘째 안 및 다섯째 안이라 할 수 있다.

둘째로 위의 셋째 안은 그 독특함에 비추어 시범적으로 검토하는 것은 몰라도, 헌법에 의한 보편적 주민권익 신장을 위해서는 제도화가 바람직하지 않다. 또한 예산 집행 등에서 집행부에 대한 도지사의 지배가 고착화돼 행정체제 개편의 의미를 크게 퇴색시킬 수 있다. 특히 헌법에 의한 지방분권의 취지나 그 역사성이 외소해질 수 있고, 실질적으로는 현행 행정시체제와 크게 달라 보이지 않는다.

셋째로 알려진 바에 의하면 전문가들은 종전과 같은 기초자치단체로 회귀하는 안에 대해서는 특별법상 특별자치도의 기본전제를 훼손할 우려가 있어 이를 받아들일 수 없다고 한다. 물론 자신들이 특별자치도제를 도입하는 과정에 깊이 관여했다는 점에서 그 반대의 상황에서 이들의 주장은 지극히 당연할 수 있다. 그러나 특별자치도의 역사성과 이론적 배경을 들여다보면 그들의 주장이 반드시 옳다고 할 수 없다. 사실 특별자치도제는 주민의 자발적 참여를 통하여 그 지역에 관한 정책을 자율적으로 결정하고 자기 책임 하에서 독자적인 집행을 전제로 하는 참여정부의 지방분권 이념 하에서 도입된 제도라고 할 수 있다. 지금처럼 지방분권이념이 절대 중앙 의존적으로 고착화되는 상황에서는 특별자치도의 의미를 굳이 고집할 필요는 없을 것이다. 특히 다른 광역단체들이 관광산업 등을 포함한 유사한 산업구조의 경제자유지역 조성사례에 비추어 제주도가 보통자치단체로서 국제자유도시를 조성하는 것 또한 전혀 불가능하지 않다는 점에서도 그렇다. 또한 그간의 경험에 비추어 현재의 절대 중앙의존적인 상황 하에서 특별자치도가 단충제의 자치행정조직을 고집할 명분 또한 크게 퇴색되었다고 할 것이다.

생각건대 지금까지의 경험에 비추어 영속적인 제주발전과 균형적인 제주개발의 실현을 위해서는 제주 행정체제개편은 최대의 현안이자 불가피한 선택의 문제라고 할 수 있다. 그래서 기성세대는 미래세대를, 행정은 도민을 위해 최상의 개편안을 채택·시행해야 한다. 물론 이 경우 그 기준은 도정 1인의 자의에 의한 것이 아니라 도민 공론화장에 채집된 것이어야 한다.

필자가 굳이 제안한다면 그 최상의 대안으로는 기초자치단체를 부활하는 안을, 차선의 대안으로는 기초의회 직접구성안을 제언하고 싶다. 왜냐면 양(兩)자는 그 역사성이 충분하고, 우리 지방분권 현실에서 주민권익 신장을 위한 최적의 대안으로 돋보이기 때문이다. 특히 후자에 대해서는 전자가 여건상 도입이 불가능한 상황에서 차선책으로 먼저 도입하고 그 유용성을 입증한 후에 전체도민의 총의로 전자로 회귀할 수 있는 중간적 대안이라는 점을 강조하고 싶다. <백승주 재경대정포럼회장.C&C국토개발행정연구소 소장>