최근 정부는 이전 정부의 소위'5+2 광역경제권 발전전략'을 대치하는 지방도시 육성전략을 제시하였다. 즉, 지방 중추도시 10여개를 육성한 뒤 그 성과를 주변지역으로 확산시키는 이른바 '지방중추도시권 육성전략'을 제시하고 나섰다. 물론 이 구상의 실체를 자세히 알 수 없지만 역대정부의 그것과 사뭇 다르다는 점에서 그 의미가 남달라 보인다.

　우선 형식적으로는 지금까지 정부가 직접 주도해서 권역별로 대규모 도시개발프로젝트를 진행하는 방식에서 앞으로는 지방정부가 주도하는 방식으로 도시개발 정책을 바꾸는 것이다. 내용적으로는 전정부의 그것들과는 달리 지방정부로 하여금 지방분권 차원에서 신도시 개발보다는 구도심 재생(再生)에 역점을 두어 도시개발정책을 추진토록 하되, 특히 쇠퇴일로에 있는 지방중추도시 재생개발을 통한 지역 내의 균형개발을 유도함으로써 전국토의 균형개발의 초석(礎石)을 다지겠다는 복안인 것이다.

　사실 종전 '5+2 광역경제권 발전전략'은 수도권ㆍ충청권ㆍ대경권ㆍ영남권ㆍ호남권 등 5개 권역과 강원권ㆍ제주권 등 2개 특별경제권을 특화 발전시키는 것이다. 그래서 이 구상 하에서 국제자유도시 조성을 위한 제주개발의 당위성은 충분히 담보될 수 있었다.

　하지만 새로운 정부가 이 전략에 대하여 지역특화사업과 보조금 위주로 진행돼 지역주민의 실제 체감효과가 낮아 사실상 실패한 정책으로 보고 있다는 점에서 제주자치도의 고민은 더욱 깊어질 수밖에 없다. 즉, 제주자치도가 앞으로 전개될 정부의 국토개발정책의 질적 변화에 부응하여 적의 대처하기를 원할 경우 지금까지 유지되어 온 제주자치도의 개발미션, 국제자유도시조성 비전 그리고 이런 비전을 실현하기 위한 전략내용의 대폭적인 수정이 불가피해 보인다.

　게다가 정부가 지금까지 국토개발차원의 지역개발 사업이 지나치게 큰 그림을 그리고 낙후지역 중심으로만 진행되다보니 정작 도심지역의 낙후도가 심각한 상황이라는 사실을 직시하고 있는 점, 도시권역에 대한 지방정부의 선택과 집중을 통해서 각 권역의 성장을 견인할 거점으로 육성하는 것이 가장 현실적인 지역내의 균형발전을 유도하는 대안으로 보고 있는 점 등에 비추어 더욱 그렇다. 특히 지금까지 국제자유도시 조성이라는 큰 그림 하에서 외지자본유치를 통한 관광시설개발에 매달려온 제주개발의 경우 그 성과 예측을 어렵게 하고 있다.

사실 돌이켜보면 2002년 이래 추진된 제주개발은 지금보다 더 나은 성과를 얻을 수 있는 여건과 기회가 없었던 것은 전혀 아니다. 특히 제주개발행정과 지역정치권이 주도면밀하게 정책실현 의지를 갖고 대처하고, 경제적 신자유주의를 표방하면서 제주개발의 밑그림을 그려준 역대정부로부터 지원과 배려를 잘 이끌어 냈었다면 아마도 지금보다는 그 개발성과가 더 나아졌을 것이다.

그렇지만 여러 정황에 비추어 정상적인 제주개발을 위한 인적ㆍ물적 수단의 확충을 위한 일관된 대안 마련이 역부족이었다. 적극적으로 중앙정부와 네트워크를 강화하는데도 진력하지도 않았다. 국제자유도시 조성이라는 큰 그림의 비전을 실현하기 위한 도정의 전략부재 상황도 이어졌다. 도지사 공약이행이 제주개발의 본질인양 종종 호도되기도 하였다. 개발의 효율성을 높이는 구실을 찾기 위한 제도개선에 모든 것을 걸었다. 이런 세월이 지금이다. 더욱이(구)제주시지역 구도심문제나 산남ㆍ북의 불균형개발문제 등은 그대로 방치되었다.

생각건대 새로운 구상이 추진될 경우 아마도 제주자치도는 이중고민에 빠질 수밖에 없다. 즉, 외부자본을 끌어들여 현재의 제주개발을 지속하여야 하는 것과, 새롭게 제주전역의 균형개발에 몰입하여야 하는 딜레마에 빠질 수 있다. 어느 하나 쉽지 않을 것이다. 물론 아직 구체적으로 드러난 것은 없다. 그렇지만 올해 말까지 다듬어져서 본격적으로 추진될 것이라는 점은 분명하다. 이점을 제주자치도가 심각하게 되새겨봤으면 한다. <백승주 고려대지방자치법학연구회 회장)C&C 국토개발행정연구소 소장>