'제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'(이하 제주도 특별법)에는 도민의 입장에서 납득하기 어려운 조항 몇이 존재한다. 그 중에서도 눈에 띄는 조항이 "제한적 토지수용"과 "토지의 비축"이다. 토지는 동서를 막론하고 사람들의 관심과 애착의 대상이었다.

역사에도 왕조 또는 국가권력이 바뀌면 으레 토지제도가 정비되었다. 제주도 특별법에서 정한 토지와 관련한 두 조항 역시 사람들의 관심이 집중되기에 충분하다. 다만, 도민사회에서 충분히 논쟁거리가 될 수 있음에도 불구하고 현재까지 수면아래에 있는 이유는 아직 그 맹위를 떨치지 않고 있기 때문이다.

먼저 제한적 토지수용은 관광단지 및 유원지 개발사업자, 국제자유도시개발센터가 일정의 조건을 갖추면 개발사업에 필요한 토지와 건물 등을 수용할 수 있도록 하고 있다. 즉, 영리목적의 민간개발업자가 토지주의 동의 없이 토지를 강제 수용할 수 있는 것이다. 공공의 사업도 토지수용과정이 만만치 않은데 제주도 특별법은 헌법상 국민의 재산권 보호규정마저 뛰어넘는 규정을 운영하고 있는 셈이다.

또 하나는 오늘 얘기하고자 하는 토지비축제도이다. 토지비축제도는 제주도가 개발 가능한 토지를 매입해 보유해 있다가 투자자의 개발사업 또는 공공사업 용도로 공급해 주는 제도이다. 토지비축제도는 제한적 토지수용과 함께 제주도의 대규모 투자유치를 위한 특혜적 제도이다.

지난 5월 제주도는 개발용 토지의 비축을 위해 비축토지 매입공고를 냈다. 당시 매입기준의 핵심은 절·상대보전지역과 지하수·생태계·경관보전지구 1∼3등급 지역은 제외한다는 것이었다. 공고결과 공동목장, 마을소유 부지 등 7개 지역이 참여를 했다. 하지만 참여한 지역 모두 보전지구 등급이 매입기준을 충족하지 못했다. 신청지역이 매입기준에 부적합하자 제주도는 당시 토지비축위원회 회의에서 공고한 사항을 무시해 심의할 것을 요청하기도 했다.

심의가 무산된 이후 제주도는 보전지구 3등급 지역도 비축용 토지로 매입이 가능하도록 기준을 완화하는 내용의 안건을 상정해 이를 통과시켰다. 완화된 기준대로라면 당시 7개 지역 중 5개 지역이 매입기준 적합지역으로 바뀌게 된다. 그러나 완화된 기준은 곶자왈 지역은 물론 중산간 지역 대부분이 비축토지 매입대상이 된다. 장래 투자자들에게 개발용 토지공급을 목적으로 하는 이 제도의 취지를 감안하면 한라산 바로 밑 중산간의 비축토지는 개발업자들에게 매각되어 난개발의 논란으로 번질 우려가 크다. 최근 어음리 중산간 지역의 대규모 비축토지가 중국자본이 참여하는 개발사업의 재벌그룹에 매각이 추진되고 있는 것도 이러한 우려를 증명한다.

현실이 이러함에도 제주도는 비축토지 매입기준 완화에 따른 중산간 토지매입은 난개발을 방지하고 외국인에 의한 토지잠식을 막는 길이라고 주장한다. 얼토당토않은 너무나 모순된 주장이다. 제주도의 주장이 설득력을 얻으려면 비축토지의 용도가 전면 수정되어야 한다. 개발용으로 공급하는 것이 아니라 보전의 목적으로 토지를 비축하고 매각금지 원칙하에 지속가능한 이용방안을 모색해야 한다.

제주도는 투자의향만 있다면 국·공유지를 개발업자에게 매각하고, 그 세입으로 도민들이 소유한 땅을 매입한 후 다시 개발업자에게 매각하고 있는 것이 지금의 현실이다. 제주 땅이 점차 외지자본의 소유로 변모하는 악순환을 끊기 위해서라도 제주도의 토지정책은 개선되어야 한다. <이영웅 제주환경운동연합 사무국장>