제주특별자치도(이하 '제주자치도') 실시가 올해면 10년이 된다. 10년이면 강산도 변한다는 말이 제주자치도에 꼭 맞는 말인 것 같다. 10년 전 제주도의 모습과 오늘날 제주도의 모습은 한마디로 격세지감이다. 많은 도민들이 오히려 너무 변하니 두렵다고 할 정도로 발전의 속도가 가파르다.

외국관광객 유치는 수십 년 동안 일본관광객 3~40만에 의존했다가 지금은 중국인 관광객만도 그 10배인 300만명을 넘고 있다. 국세·지방세감면, 토지 수용권까지 부여하는 등 온갖 특혜를 부여하면서 외국인 투자유치를 노력했지만 투자가 제로인 해가 많았다. 그러나 이제는 수천억·조 단위 규모의 외국인 투자가 성행하고 있다. 권한이양을 받은 개수도 4000개가 된다. 재정수입도 배로 증가하는 등 다른 부분의 성장도 눈부실 정도다.

제주자치도는 10년 사이에 이렇게 크게 성장을 했지만 이와 비례하여 지지 세력은 오히려 감소하고 있다. 단적으로 박근혜 정부의 국정과제에 제주자치도가 보이지 않고, 제주자치도에 대한 주민의 반응은 지지가 50% 이하이다. 정책에 대한 지지 동력은 그 정책의 성공여부를 결정한다. 때문에 향후 제주자치도 운영은 지지 동력의 확보와 확산을 최우선으로 고려해야 한다.

제주자치도에 대한 지지 동력은 여러 가지 대안이 있을 수 있지만 필자는 다음 두가지 방향이 주가돼야 한다고 생각한다.

첫째, 도민들로부터의 지지 동력 확보다. 도민들은 제주자치도가 설치되어 운영이 되면 제주지역 발전과 함께 주민소득도 같이 증가할 것이라 믿었다. 당연한 일이다. 그러나 특별자치 실시 후에 지역발전의 속도는 타 지역보다 훨씬 높게 이루어지고 있지만 제주도민들의 소득이 크게 향상됐다는 증거는 없다. 제주도개발이 대형·대자본 위주로 추진하다 보니 개발의 이익은 자본가로 흘러가는 반면 교통체증, 주거 및 토지 가격의 상승, 자연환경 훼손 등 싫은 것만 주민들 생활 속으로 스며들고 있다. 이러한 개발형태를 지역정책에서는 개발의 참사라고 한다. 제주개발은 아직 이 수준까지는 아니지만 현재 방식이 지속되면 외지자본, 대형자본에 종속되는 소위 '내적 식민지' 현상이 도래할 가능성이 농후하다.

따라서 향후 제주자치도 기본 운영방향은 급한 개발, 대형 중심의 개발이 아니라 후세에게 개발여지를 남겨 놓는 여유있는 개발, 지역주민과 제주도 수준에 맞는 지역정책이 중심이어야 한다. 그래야 지역주민들의 지지가 회복될 것이다.

둘째, 외부로부터의 지지 동력확보가 시급하다. 이미 기술했지만 제주자치도는 4000개의 권한을 이양받았다. 다른 시·도들은 이 권한의 70%, 아니 50%만이라도 자기들에게도 이관해 달라는 요구가 빗발친다. 중앙정부가 이러한 권한을 특별하게 제주도에 이관한 것은 이 권한으로 지방분권의 신기원을 만들 혁신사례를 양산해서 다른 지역으로 확산시키자는 목적 때문이었다. 제주자치도가 현재 과연 이 과업을 수행하고 있는가에 대한 물음에 자신있게 내놓을 수 있는 혁신사례는 없다고 해도 과언이 아니다. 이렇게 혁신사례의 양산 부족은 중앙정부와 국회로부터 '왜 제주도에게만 특별한 권한을 계속 이관하느냐'는 강한 반발로 나타나고 있다. 이 반발이 결국 제주자치도에 대한 외부 동력의 감소를 의미한다.

따라서 제주특별자치도의 외부지지 확보는 끊임없는 혁신사례를 만들어서 지방분권의 혁신 산실로 자리 매김할 때만이 가능할 것이다. 이렇게 될 때 제주특별자치도의 설치는 도내뿐만 아니라 도외로부터 강력한 지원동력을 확보하게 될 것이다. <양영철 제주대 행정학과 교수>