개발논리 부족 … 선택과 집중 전략 필요

중앙정부 간섭 여지 남아 있어 개선 시급

본지에서는 제주특별자치도 시행 1주년을 기념해 지난 1년의 평가 및 향후 방향을 모색하기 위해 국가균형발전위원회 제주지역혁신연구회와 공동으로 초청 좌담회를 개최했다. 이 좌담회에는 민선1기 제주도지사 재임 당시 제주도개발특별법 개정 준비과정에서 특별자치도 초안을 최초로 제시했던 신구범 전 제주도지사와 국회 행정자치위원회 소속돼 열린우리당 중앙당 제주특별자치도기획단장으로 특별자치도특별법 입법과정을 주도했던 강창일 국회의원, 청와대 정부혁신지방분권위원회 제주특별자치도 특별법 구체화에 참여한 송재호 한국문화관광연구원장, 기획예산처 등 중앙부처 고위 공무원 출신으로 대중앙절충업무를 수행중인 유덕상 제주도환경부지사가 참석했다. 좌담회는 형식에 구애됨이 없이 약 4시간동안 자유스러운 분위기 속에서 특별자치도 시행과 관련된 전반적인 의제들에 대해 의견을 교환하는 방식으로 진행됐다. <편집자주>

▶유덕상 환경부지사(이하 유)=특별자치도 시행 1주년에 지난 현재 성과 등을 설명하는 것이 순서에 맞는 것 같다.

　특별자치도 시행이후 손에 잡히는 것이 없지 않느냐는 지적도 있지만, (성과가) 하루아침에 떨어지는 것은 아니다.

　국내외에서 유치된 투자액은 지난 2002년 시작된 국제자유도시 건설 추진이후 모두 12조 1천억원 규모다. 사업에 투자된 규모는 9조원이고 3조 정도는 투자상담 등이 진행되고 있다. 당초 2012년까지 목표액의 93% 정도다.

　특별자치도 시행후 도민들이 피부로 느낄 수 있는 부분은, 먼저 광역도시계획을 수립했다. 예전엔 제주시 중심으로 이뤄진 감이 없지 않은데 이제 지역불균형을 시정할 수 있게 됐다. 상수도요금 단일화와 시외버스 요금 인하 등은 피부로 느낄 수 있는 분야로 꼽을 수 있다.

▶강창일 국회의원(이하 강)=이제 특별자치도 시행이 1년 밖에 지나지 않았지만 특별자치도에 대한 이해가 부족하다. 중앙에서 특별자치도에 대한 이해가 부족하고 제주도내에서도 행정구조 개편에 불과한 것으로 이해하고 있을 정도다.

　현재 국회에서 제주도의 2단계 제도개선관련 법안을 다루는데 다른 지역 국회의원들의 분위기가 별로 좋지 않다. 제주도사람들을 왜 달라고만 하느냐, 시행해보지도 않고 왜 달라고만 하느냐는 분위기다. (실제는) 특례만 있고 특혜는 없는데…. 오해들을 하고 있다.

▶신구범 전 제주도지사(이하 신)=성과측면에서 보면 여러 가지 문제가 있을 수 있지만…. 지금이 중요하다. 준비하는 과정이다. 91년도부터 시작된 제주개발특별법, 개정 국제자유도시 특별법, 특별자치도법 등은 일련의 입법과정이다. 따로 떨어진 별개가 아니다.

　(현재의 특별자치도법에 대해)도민들이 일반적으로 가지고 있는 생각은 정부가 무늬만 줬지 알맹이는 없다는 생각을 하고 있다. 진짜 특별자치도로 가기위한 보완사항들을 검토해야 한다. 이제 못하면 시기를 놓친다. 굉장히 중요한 시기다.

　▶강=제주도가 제주개발방안에 대한 논리개발을 많이 해야 할 것 같다.

　제주도를 국제자유도시로 키우는 것은 대한민국 정부다. 제주가 국제자유도시로 성공하면 대한민국 전체가 덕을 본다. 돈·사람·물건이 자유롭게 왕래되고 국제자유도시가 성공을 한다면 제주도를 출발점으로 해서 대한민국이 이익을 본다는 논리를 가지고 특별자치도 시행을 봐야한다.

　▶신=지난 1년의 내용을 들여다보면 우리 스스로도 문제가 있다고 본다. 돈이면 돈, 제도면 제도, 선택과 집중을 했어하는데….

　정부가 약속한 것처럼 외교와 국방을 제외하고 확실한 제도를 제주도에 주는 것으로 해야 한다. 고도의 자치권을 줘야 외자도 유치해 개발재원으로 활용할 수 있다. 제주도의 문제는 돈이 문제가 아니고 제도가 문제라고 생각한다.



▶송재호 한국문화관광연구원장(이하 송)=동의한다. 특별자치도는 특화개발되는 것이라고 생각한다. 대한민국 발전을 위한 제주특별자치도의 특화개발 개념이다. (이런 의미에서) 정부가 주려면 다 줘야 하는데…. 논리가 부족하다. 정부는 다 주고 싶은데 (과연 제주가) 잘할 수 있느냐는 의구심도 중앙정부가 갖고 있는 것 같다.

　▶유=제주개발을 위한 일련의 과정이라는 것에 동의한다. 아직도 완결판이 아니라고 생각한다.

　논리부족이라는 주장에도 절감한다. (환경부지사로 임명된 이후)제주도 사람이 되려고 노력을 한다. 중앙에 가보면 통하지 않는 제주의 논리가 많다.

　이를 극복하려면 중앙부처와 인사교류도 활성화해야 된다. 전문인력도 과감히 채용해야 한다. 중앙의 분위기를 공무원들이 알아야 한다. 무작정 들고 가면 제주도를 특별하게 해달라는 논리가 될 뿐이다.

　▶송=(중앙정부는)권한을 제주도에 전부 다 줄 것이라고 하다가 나중에 조금만 줬다.

　▶유=중앙정부가 (제주도의 자치역량을) 못 믿는다. 제주의 역량이 못 미치기 때문에 줄 수 없다는 인식이다. 이것을 설득해야한다.

　▶신=역량이 못 믿는 근거는 무엇인가. 중앙정부가 그런 판단을 하는 근거가….

　▶유=예를 들어 법인세를 낮춰봐야 (이익이) 제주도에 가지 않고 업체에게 가더라 이런 식이다. 이런 부작용에 대한 우려 등이다. 중앙정부도 실무선으로 갈수록 주려는 마음이 없는 것 같다.

　▶강=제주도가 전략을 잘못 세웠다. 대통령은 다 주겠다는 대전제를 했었다. 그런데 제주도가 행정구조개편에 몰입되었다. 제주도 스스로가…. 그래서 준비를 제대로 못했다. 제주도가 분명한 입장을 가졌어야 하는데…. 제도를 달라고 했어야 한다. 권한을 주고 싶지 않는 것이 순리다.

　▶신=(현재의 수준은)권한 위임이지 권한 이양이 아니다. 이런 수준은 옛날 규제완화 수준이다. 확실하게 제도가 이양이 되어야지 위임이 되어서는 안된다.

　▶송=중앙정부를 상대로 권한 이양을 주장하는 논리가 부족한 것은 아닌지?

　▶신=제도를 주면 제주도가 제도를 받고 어떻게 갈 것인지 결정하면 된다.

　▶유=관광·교육·의료 등 4+1 핵심산업 중 교육규제를 모두 풀면 어떤 것을 할 수 있는가? 제주도의 장래를 걸 수 있는 제도개선과제는 무엇인가?

　▶송=예를 들어 교육에 관한 권한을 제주에 주면 한국에서 교육연수 때문에 국외로 유출되는 비용이 40억달러 정도인데 제주도에서 이러한 수요를 수용해주면 해주겠다는 것이 아니냐?

　▶신=정부에서 특별자치도라는 타이틀을 줬으면 그에 걸맞는 것을 줬어야 한다. (권한은 주지도 않고) 계획 내놔라, 비전 내놔라 하면 종전과 다르지 않다.

　▶강=대한민국의 현실 속에서 다 가져오는 것이 실현가능한가? 조금씩이라도 가져오자는 이야기가 되는데…. 예를 들어서 기업 설립절차도 간소화 할 수 있는 권한이 있다고 알고 있다.

　▶유=광역도시계획 수립도 그렇고 수 없이 많은 제도가 개선됐다고 볼 수 있다.

　▶신=동의하지 않는다. 특별법상에는 제주도지사의 승인을 받으면 다 할 수 있도록 돼 있는 사항도 절차를 이행하다보면 중앙부처가 다 간섭할 수 있도록 남아있어 제도가 완성되지 않았다. 아직도 중앙 중심의 마인드를 제주도가 가지고 있다. 기본적으로 정부가 특별자치도를 하자는데 의구심이 든다. 결국 시군만 없애는 꼴이 된다.

　▶강=이처럼 제주도의 제도개선에 있어 현장성 부족이 문제다. 제도개선이 많이 되었다고 생각했는데 더 복잡해진 것 아니냐. 제주도가 이런 세밀한 것들을 따져서 개선되도록 건의해야 한다.

　▶송=(특별자치도가) 완결판으로 가기위해서 정부가 주겠다고 한 것을 확실히 결단해서 줘야한다. (정부의) 망설임의 원인에는 우리 내부 문제도 있다. 신뢰를 못주는 점도 있다고 본다.

　▶신=클린턴이 대통령선거에서 곤경에 처해 있을 때 아메리카드림 실현을 위한 경제공약을 제시해 승리할 수 있었다. 경제가 중요하다. 제주도가 경제문제를 스스로 결정할 수 있는 권한이 있는가.

　▶송=그럼 제주도가 먹고사는 문제로 넘어가보자. 관광을 이야기하면 제주도지사에게 면세권한을 줘서 쇼핑관광객을 유치하고 종합 엔터테인먼트산업으로 부각되고 있는 카지노 허가권도 제주도에 줘야한다. 하지만 관련 부처인 재경부와 문화부는 통치권 차원의 문제라며 말도 못 꺼내고 있다.

항공권·면세권 도지사에 권한 이양해야

인적 네트워크 활성화·적극적 자세 중요

▶강=카지노와 면세권도 타 지역의 형평성과 충돌하는 부분이라고 생각되는데 여기서도 논리개발이 필요하다. 항공권 문제도 국부유출의 문제로 봐야한다. 면세권문제도 마찬가지다. 많은 관광객들이 해외에서 면세품을 사오고 있다. 관광객 카지노도 국부유출을 막는 차원에서 검토돼야 한다는 논리를 가지고 이야기돼야 한다.

　▶유=실제 중앙에 가보면 큰 논리가 개발되어야 하는 것이 맞다. 제주도가 이렇게 가면 관광객이 늘어나도 전혀 돈을 쓰지 않는다. 국내외 관광객 모두 마찬가지다. 수학여행객 뿐이다. 항공권도 구하기 힘들다. 음식·쇼핑·카지노가 부각되어야 한다. 교육 분야도 제주발전에 기여할 수 있는 분야라고 생각한다. 지금부터 논리개발을 해야 한다.

　▶신=카지노와 면세 권한도 제주도지사에게 줘야 한다. 금융도 중요한 문제다. 역외금융권을 어떻게 확보할 것이냐도 문제다. 현재의 지방자치단체의 운영도 금융가지고 운영되는 것이다. 지방재정만 가지고는 안된다.

　금융 감독의 권한이나 시중은행에 관한 문제 등을 제주도지사가 결정할 수 있어야 한다. 특례는 당연한 것으로 생각할 수 있다. 지금도 면세된 명품들이 인터넷을 통해서 우리나라에 들어오고 있다. (이런 상황에서) 제주도에다 면세권을 주면 대한민국에 뭐가 문제가 되는가?

　카지노의 문제도 그렇다. 관광 상품으로 가야 된다. 사행행위로 보면 관광하지말자는 이야기다. 항공운수권도 소극적으로 생각하는 것이다. 항공법상 상호주의의 특례를 만들자는 것이다.

　▶송=그런 문제제기에는 다 동의한다. 카지노도 더 이상 논의하지 말자고 정리된 적이 있다. 시대가 변해서 다시 검토해 보자. 항공권도 면세권도.

　▶신=경제적으로 영향을 미칠 수 있는 핵심부문 몇 가지만 가져오면 된다. 돈은 문제가 되지 않는다.

　제주도의 신용도가 삼성전자만큼 좋다. 제주도가 가방을 들고 해외에 나가면 필요한 돈을 들고 올수 있다.

　▶강=카지노를 도박이라고 생각하고 있는 부분이 있다. 카지노 자체수입으로 제주도에 투자하는 부분이라든지 관광객 유치 부분 등을 잘 설득하면 도민 설득도 가능하다고 본다.

　▶신=제주도가 정식으로 정부에 관광객 카지노 건립을 건의한 적이 있는가?

　▶유=이번 정부에서는 정식으로 건의하지 않은 것으로 알고 있다. 하지만 (관광객 카지노 건립)필요성은 느낀다. 중국 관광객을 유치를 위해서도 대규모의 카지노는 필요하다고 본다.

　▶송=카지노산업은 리조트 등과 함께 운영돼 엔터테인먼트 산업으로 변화하고 있고 국내 다른 지역들도 내국인 카지노의 허가를 추진 중인 것으로 안다.

　▶강=감귤산업이 어려움에 직면하면 그 유휴인력에 대한 고용을 창출할 수 있는 방안이 마련돼야 한다. 카지노 등을 통해 재원을 마련하고 대규모 리조트 등 도민들의 취업의 기회를 늘려야 한다.

　▶신=소극적으로 대응하지 말고 제주도가 확실한 입장 정리를 해서 문광부에 정식으로 권한을 달라고 요구해야 한다.

　과거 우주개발센터나 해군기지 문제도 그렇다. 제주도가 분명한 입장을 가지고 있고 없고는 분명한 차이가 있다.

　현실적인 부분이 있기 때문에 대선후보들을 대상으로 제주도민의 이름으로 확실한 입장표명을 유도해야 한다.

　▶송=노 대통령은 헌법을 고쳐서라도 (특별자치도를 시행) 하라고 했는데…. 교육, 경찰, 금융권한 등도 제주도 산하에 들어오는 방안도 고려해 볼 사항이다.

　▶유=실질적으로 제주도가 제대로 특별자치를 하려면 5개정도의 분야에서 장관격의 간부들을 둘 수 있는 정도는 되어야 할 것 같다.

　▶강=돈 문제만 아니면 중앙에서 다 들어줄 자세가 되어야 한다. 제주도 특별자치를 지원할 제주특별개발청이나 청와대에 국제자유도시 및 특별자치도 비서관을 두는 부분도 검토해볼만 하다.

　▶송=제주도의 대중앙절충력도 높여야 될 것 같다.

　▶강=제주도내 의견수렴 및 중앙절충의 절차도 소홀한 부분이 있다. 제주도의 현안사항에 대해 도나 시민단체 등이 국회에 서로 틀린 목소리로 접촉하는 모습은 민망하다. 제주도내에서 의견수렴 및 이해설득 등의 과정이 있어야 할 것 같다.

　▶신=리더십의 문제를 고민해봐야 한다. (대중앙절충을 위해서는)특정인의 리더십이 아니라 협동적 리더십이 필요하다고 본다.

　(중앙에서 활동하는 제주출신들을 보면) 제주도 사람들의 기본적인 역량은 뛰어나다. 제주도민들의 소극적인 면을 역사적으로 보면 조선시대 숙종당시 출륙금지령까지 거슬러 올라가야 한다. 본래는 적극적 기질이 있었는데 2백여년간 지속된 출력금지령 이후 소극적으로 변했다고 분석할 수도 있다. 제주인들의 잠재적 능력이면 (대중앙 설득은) 충분히 할 수 있는 부분이다. 제주도가 강력한 의지로 특별자치권 획득에 나서야 한다.

　▶송=도민들의 역량이 뛰어나다는 의견에 공감한다.

　▶강=(도민들은) 근면하고 머리가 좋다. 역량이 뛰어나다. 제주도민들이 잠재력을 발휘하지 못하고 있는 것 같다. 하지만 중앙 절충력에 한계가 느껴지기도 한다. 국회의원 된 다음에 조그마한 섬 출신이라는 것을 처음 느꼈었다. 이 국가가 원리원칙에 의해 움직인다면 아무문제가 없는데…. 인적 네트워크에서 한계를 느낀다. 예산확보 과정만 봐도 그렇다.

　▶송=특별자치도 시행 이후에 제주도의 중앙절충 작업이 더 소홀해졌다고 느낀다. 제주도와 중앙부처간 인력교류가 필요하다고 생각한다.

　▶유=제주 서울연락사무소의 역할도 증대되어야 한다고 본다. 최근에 중앙부처와 국회 등에 대한 절충작업을 위해 인력을 충원했다. 지금까지 역할이 부족했던 것 같다.

　▶신=인적 네트워크를 활성화해야 한다. 공무원들을 대상으로 지속적으로 자극을 줄 필요가 있다.

　▶유=행사 참석차 카타르에 간 적이 있는데 카타르에 나가 있는 한국 대사의 처가가 제주라 제주도가 유일하게 홍보관을 설치하는 등 많은 혜택을 본 경험이 있다. 인적네트워크가 중요하다.

　▶강=제주도와 인연을 갖고 있는 중앙의 인맥들도 많고 제주도에 애정을 갖고 있는 사람들도 많다. 이들을 체계적이고 지속적으로 관리하고 활용해야 한다. 인적 네트워크는 활용이 문제다. 각종 네트워크를 활용할 수 있는 분위기를 가져야 한다.

　▶신=특별자치도를 하면서 우리 내부의 문제는 무엇이라고 보는가?

　▶유=공무원을 포함한 제주도민들의 적극적인 자세라고 본다.

　▶강=아까 언급한 리더십도 중요하다.

　▶신=두 가지를 이야기하고 싶다. 외부의 자본 등을 유치해 개발사업을 벌일 때 지역주민들의 개발사업을 바라보는 시각은 매우 중요하다. 주민들의 부정적 시각과 사고는 간혹 개발에 악영향을 끼친다. 개발사업에 대한 장기적인 이익보다는 눈앞의 보상에 더 관심을 보이는 모습은 이제 없어질 때가 된 것 아닌가? (제주도의 미래 생존권을 위해서라도) 장기적인 관점에서 개발사업을 바라봐야 한다.

　또 시민사회단체들에게 미안한 이야기지만, 여러가지 공도 있지만 과도 있다고 본다. 삼다수가 국내 먹는샘물 시장 점유율의 38%까지 올라갔었다. 하지만 공급이 늘어나질 못하니 점점 시장 점유율이 떨어지고 있다. (시민사회단체가) 왜 삼다수를 증설못하게 하는지 답답하다. 도내 대형호텔이 하루 1천톤의 지하수를 쓰고 있다. 삼다수는 8백톤에 불과하다. 왜 증설이 안되는가. 사회단체가 바른 판단을 해야하는데…. 심지어 풍력발전사업에 대해서도 가끔 부정적 의견을 내놓는다.

　▶송=시민사회단체나 행정, 기업 등은 제주발전을 위해 자기마다의 역할이 있다고 본다. 서로서로 인정하고 협력해야한다. 문제는 제주도의 경우 적과 아군의 구분이 너무 명확하다는 점이다. 자신들의 주장과 다르면 무조건 적이다. 60%만 의견이 맞으면 함께 가야 한다. 제주의 현실이 매우 심각하다.

　▶강=시민사회단체도 대안을 제시하는 방식으로 나가야 한다. 부정적인 논리만 내세울 것이 아니라 긍정과 창조의 사고방식을 가져야 한다. 안된다는 주장만이 끊임없이 나와 도민들 사이에 시민사회단체를 부정적으로 바라보는 시각이 있다. 언론도 마찬가지다. 긍정과 생산과 창조의 사고에서 바라봐야 한다.

　▶유=(시민사회단체들은) 자신들만 옳다는 주장을 내세워서는 위험하다.

　▶신=시민사회단체도 책임있는 행동을 해야 한다.

　▶송=시민단체를 인정·육성하고 사회를 구성하는 구성체로 인정해서 협력적 관계로 끌어올려야 한다. 얼마전 골프장리조트를 허가받아 개발하는 곳이 있는데 환경단체들을 초청해 의견을 수렴하고 환경친화적 개발을 추진한 사례도 있다.

　▶강=시민사회단체도 그 사회의 변화발전수준을 결정짓는데 일정 부분 책임이 있다. 우리는 새로운 지혜를 찾아내야 한다. 미래의 후손들에게 잘 보존된 자연환경을 물려줄 의무가 있지만 전부는 아니라고 본다. 현재 살고 있는 우리에게도 자연환경의 일부를 개발할 권리가 있다.

/정리=서울 김치훈기자 chkim@hallailbo.co.kr