[한국형 분권 모델, 제주가 만든다] (9) 윤석열 정부의 지방분권 성공방안

[한국형 분권 모델, 제주가 만든다] (9) 윤석열 정부의 지방분권 성공방안
국가 필수 업무 제외한 사무 제주에 일괄 이양 절실
  • 입력 : 2023. 11.29(수) 00:00
  • 고대로 기자 bigroad@ihalla.com
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[한라일보] 윤석열 정부는 '대한민국 어디서나 살기좋은 지방시대'를 비전으로 '지방주도 균형발전, 책임있는 지방분권'을 목표로 내놓았다.

윤 정부는 이전 정부와는 다르게 지방분권형 균형발전으로의 전환을 강조하고 있다. 지방주도로 지역계획·개발을 추진하고 중앙은 이를 지원하는 방식의 중앙-지방 간 상생적 협력관계 확립이 필요하다고 보고 있다.

독일·스위스 지방정부의 입법·자치 자율권 보장 강력
지방자치단체 자체세입 확보 위한 신세목 발굴 필요
지방세 신설, 세원공유 등 강력한 재정자율성 확보도


제주특별자치도, 세종특별자치시, 강원특별자치도, 전라북도는 지난 27일 오후 국회도서관 강당에서 '대한민국특별자치시도협의회 출범식'을 개최했다. 이날 행사에는 우동기 대통령직속 지방시대위원회 위원장, 오영훈 제주특별자치도지사, 최민호 세종특별자치시장, 김진태 강원특별자치도지사, 김관영 전라북도지사 등이 참석했다.

사무 재배분과 중앙권한의 기능 중심 포괄이양 등을 통해 중앙- 지방간의 기능을 재정립한다는 계획이다.

자치재정권 확보와 중앙-지방 간 수평적 분담체계 정립을 통해 지방분권의 실효성을 확보하고 지방주민의 행정수요 다양화에 대응할 예정이다.

▶특별시도 협의회 출범=지난 27일 국회도서관 강당에서 제주특별자치도와 세종특별자치시, 강원특별자치도, 내년 특별자치도로 출범할 예정인 전라북도가 함께하는 '대한민국특별자치시도협의회'가 출범했다.

특별자치시도협의회는 대한민국의 지방시대를 선도하는 지방자치 변화의 선두로 맞춤형 지방자치 모델을 확산시켜 나갈 계획이다.

이를 위해 특별지방정부의 위상 제고를 위한 국정과제 추진, 특별법 개정을 위한 정부 및 국회 대응, 지방의 재정 자율성 확대 방안 마련, 자치분권 국제포럼 개최 등 협약서에 기반한 상생협력을 강화하기로 했다.

▶지방분권 성공방안=특별자치도의 선두 주자인 제주자치도가 대한민국의 분권모델로 자리매김하기 위해서는 중앙정부와 지방자치단체의 사무배분 방식 명확화와 필수 업무를 제외한 사무에 대하여 제주특별자치도 이양이 필요하다. 제주특별자치도는 현재까지 7단계 제도개선을 요구했으며, 민선8기 공약으로 포괄적인 권한이양을 요구하고 있다. 7차례의 제도개선은 개별적·단계적으로 이뤄져 지속적인 법 개정과 입법 시기의 장기화 등의 문제를 야기했다. 특히, 재정특례 등 제주특별자치도가 요구하는 제도개선은 수용되지 않고 있다.

스위스의 농촌 풍경

독일의 주정부와 지방자치단체의 사무는 연방헌법, 주헌법, 지방자치법, 주 행정법 등에 명확히 제시돼 있다. 특히 독일 통일헌법 제70조 제1항에는 '주정부는 통일헌법에서 연방정부에게 부여되지 않은 입법권에 대해서는 주정부의 입법권을 행사할 수 있다'고 명시해 주정부의 역할을 포괄적으로 허용하고 있다.

스위스 역시 연방정부와 칸톤(주), 게마인데(가초자치단체)간 사무배분을 명확히 하고 있으며, 연방정부에서 수행하지 않는 사무는 칸톤에서 자율적으로 지역의 사업을 수행할 수 있는 입법 자율권을 주고 있다.

제주자치도는 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법'에 근거해 2006년 7월 1일 제주특별자치도로 승격됐다.

제주특별법 제20조에는 중앙행정기관 권한의 단계적 이양에 대해 명시하고 있다. 특별지방행정기관 이관 후 이를 유지하기 위한 조직 및 인력, 사무 등에 대한 비용은 증가하고 있으나 국비는 감소하고 있어 지방비 부담이 가중 되고 있다. 특별자치도 출범 후 제주도로 이관된 정부기관은 제주지방국토관리청, 제주지방노동위원회, 제주환경출장소, 제주보훈지청, 제주지방해양수산청, 제주지방중소기업청, 광주지방노동청제주지청 등 7개이며, 기관사무는 제주도청의 각 부서와 지방의 산하 기관으로 이관됐다.

또 오는 2026년까지 지역 밀착형 국고보조사업은 행정안전부의 관리하에 국비가 지원되나 2026년 후에는 국비 지원이 중단될 예정이어서 지방재정 확충이 절실한 상황이다.

증가하는 정부 이양사업에 대한 지방비 부담 해소와 지방자치 강화를 위해서는 지방자치단체의 입법 자율성, 자치 자율성에 대한 보장이 필요하다.

민선 8기에서 요구하는 포괄적 권한이양은 국방과 안보 등 국가의 주요 존립 사무를 제외한 권한을 조례로 이양받는 방식으로, 제주특별자치도의 자율성과 책임성 강화를 위하여 반드시 이뤄져야 한다. 이를 위해서는 중앙정부와 다른 지방자치단체의 적극적인 지원과 협조가 필요하다.

스위스 도심지 풍경

장기적으로 지방세 신설, 세원공유 등 강력한 재정자율성 보장이 필요하다.

재정분권은 중앙정부에 편중된 행·재정적 기능의 일부를 지방정부에 이양해 지방정부가 자주적인 재원조달과 책임성 있는 재정운영을 하도록 하는 것이다.

그러나 우리나라는 지방세를 포함한 조세의 과세권이 국가에 있는 조세법률주의로 인해 지방자치단체의 과세자주권이 미흡하다. 제주는 제주특별법에 의거하여 보통교부세 3% 정률, 균형발전특별회계에 제주계정 설치, 세율 및 세액조정권 등의 재정특례를 받고 있다.

하지만 세율조정·세액감면에 따른 지방세수 감소, 균형발전특별회계의 지속적 감소, 높은 의존 재원 비중(2023년 의존재원 비중 제주 56.3%, 전국 평균 46.3%), 국가 위임사무 수행에 따른 재정부담 가중 등은 제주특별자치도의 재정자립도와 재정의 안정적 운용에 어려움을 주고 있다.

독일 프랑크푸르트 시청사 내 조형물

독일과 스위스의 경우 지방정부는 지방세 신설에 대한 권한뿐 아니라 국가와 세원을 공유하고 있다. 특히 스위스는 조세경쟁을 통하여 지방정부 간 기업 유치에 적극적으로 나서고 있다.

또 스위스는 도시세, 관광세, 여행자세, 호텔세, 환경세, 숙박세 등의 명목으로 약 1~7유로의 세금을 부과하고 있다. 그러나 같은 독일에서도 베를린에서는 관광세를 부과하나 프랑크프루트는 관광세를 부과하지 않는 등 지역 간 조세 징수 방법이 다르다.

국세 감소로 인한 교부세 감소에 대비하고, 실질적인 재정분권을 달성하기 위해서는 지방자치단체의 자체세입 확보를 위한 신세목 발굴이 중요하다.

장기적으로 제주특별자치도의 안정적 세입 확보와 재정자립도 확보를 위해서는 재정특례를 적극적으로 활용하거나, 제주특별법 개정을 통하여 신세원 발굴을 가능하게 하는 등 법적·제도적 노력이 필요하다.

조세법률주의와 지역 형평성에 대한 우려로 신세원 발굴이 어렵다면, 단기적으로는 지방세 항목에 환경보전기여금 또는 도시세·관광세 등을 개설하되, 지방자치단체의 재정여건, 환경에 따라 선택적으로 채택할 수 있도록 해야 한다.

제주의 지속가능한 관광자원과 환경자원을 유지·관리하고 제주특별자치도의 재정특례를 적극적으로 활용한다면 환경보전기여금 등의 신세원 발굴은 가능할 것이다. 이에 대한 면밀한 검토와 중앙정부의 지원과 협력이 필요하다. <끝>
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