제주특별법상 투자진흥지구 지정제도는 지역개발과 관련하여 제주도지역에 한정 적용된다. 그래서 50억 원 이상 투자자는 자신의 사업지가 투자진흥지구로 지정될 경우 투자에 따른 제세공과금 부담을 최대한 경감(輕減)받을 기회를 얻게 된다.

그런데 문제는 민간자본 유치차원에서 도입되었으나 실상은 업종별로 동일한 지정요건, 즉 50억 원 이상을 투자할 경우 어떤 업종의 투자자든 자신의 사업예정지가 투자진흥지구로 지정될 경우 사업외적인 어부지리를 극대화할 수 있다는 것이다. 특히 지정업종이 주로 관광호텔업 등 관광숙박업에 쏠림현상이 나타남으로써 이에 대한 우려의 목소리가 커지고 있다.

최근 이 제도상 문제점 개선방안 등을 심도 있게 모색하고 있는 가운데서 제주자치도가 우연찮게 중문단지 내에 여러 사업장을 갖고 있는 특정기업이 신청한 투자진흥지구 지정 건을 심의 완료함으로써 도민적인 관심을 불러일으키고 있을 뿐만 아니라 이 제도가 과연 누구를 위한 것이냐는 여론이 확산되고 있다. 물론 그 지정으로 이 기업은 1430억 원의 세금 등 감면효과를 볼 것으로 알려지고 있다.

특히 부동산 투기예방과 난개발을 방지하기 위해서 투자진흥지구 지정을 위한 투자규모를 200억 원 이상으로 상향조정하고, 대상 업종 또한 수출제조업 등 제주지역 산업 전반으로 확대하는 방안을 검토 중인 것으로 알려진 가운데 제주자치도가 일사불란하게 특별한 부대조건 제시 없이 투자진흥지구 지정결정을 했다는 그 의미와 파장은 예사롭지 않아 보인다.

지난 2002년 이후 현재까지 국제자유도시 조성을 위한 투자계획 대비 투자실적은 10% 수준이하인 것으로 알려져 있다. 이 점을 감안하면 제주개발 재원조달은 주로 공공부문에 크게 의존하고 있다. 아마도 이런 추세는 앞으로도 지속될 수 있다. 이는 공공부문으로부터 의 재원조달이 안정적으로 이루어지지 못할 경우 제주개발사업 추진이 정체되거나 더디어질 가능성을 암시한다.

이런 점에서 제주개발에 따른 투자실적 저조와 재원조달에 있어서의 한계상황을 극복하는 차원에서 제주개발에 따른 민간투자를 확대시켜나가기 위해서는 이 투자진흥지구 지정제도 등을 보다 폭넓게 활용하는 방안 모색이 상책일 수 있다는 주장은 매우 설득력 있어 보일 것이다. 그렇지만 이제도가 부동산개발사업자 등에게 경제적 특혜를 안기고 있다는 점에서, 게다가 열악한 지방재정상황을 개선할 필요성에 비추어 투자진흥지구 지정제도에 대한 새로운 처방전을 제시하는 것이 무엇보다 요구된다는 시각이 더 설득력 있어 보인다.

특히 후자의 입장에서 2007년 이후 지난해까지 제주자치도재정의 주된 수입원천인 지방세 증가율이 전국 평균 7.2%보다 낮은 6.7% 수준에 머물고 있고, 특히 지난해 리스차량 유치로 지방세 수입이 크게 늘어난 것을 제외하면 2011년까지 평균 지방세 증가율이 4.6%에 그쳐 다른 광역지방자치단체 수준에 크게 미치지 못하고 있는 사실을 직시할 경우 그 시사하는 바가 매우 커 보인다.

생각건대 현시점에서 국제자유도시 조성을 위한 제주개발은 반드시 도민의 이익을 우선하는 개발이어야 한다는 점에서 특별법상 투자진흥지구 지정을 위한 필요적 전제조건인 투자자의 투자한도나 투자대상사업 영역 등과 같은 본질사항에 대한 개선은 당연히 불가피하다고 할 것이다. 게다가 다소 지나친 주장일지 모르나, 현재의 변화무상한 제주개발 여건과 환경, 즉 새로운 정부가 제시할 것으로 알려진 지방세 비과세대상 축소 정책기조, 지난 10년 동안 드러난 제도 본래의 취지가 변질되어 투기수단으로 전락된 부정적 시각, 제도운용에 따른 내부의 합리적이고도 전문적인 역량부족의 문제, 국제자유도시개발보다는 중국관광특수에 매몰된 최근의 축소지향적인 제주개발 기조 등을 감안한다면, 현시점에서 이 제도의 존ㆍ폐문제도 심각하게 고민할 필요가 있다. 왜냐하면 장기적 제주개발상황에서 개발적합지로서의 제주도 땅의 희소가치는 점점 더 커질 것이라고 믿기 때문이다.

　<백승주/고려대 지방자치법학연구회 회장ㆍC&C 국토개발행정연구소 소장>