특별도 성과·한계 분석 통해
외적 성장 따른 부작용 밝혀
국정과제 제시로 가능성 커져
제대로된 분권모델 구축해야

문재인 정부는 획기적인 지방분권을 국정과제로 삼고 있다. 자치분권 추진과 주민참여의 실질화, 지방재정 자립을 위한 강력한 재정분권 등이 그것이다. 아울러'제주특별자치도 분권모델의 완성'을 국정과제로 제시, 제주특별자치도의 제도적 완성을 약속했다.

정부가 지방분권을 국정 핵심 가치로 삼은 것은 중앙집권적 국가운영체제로는 저성장시대 국가의 경쟁력과 효율성을 높이는데 한계가 있다고 보기 때문이다. 지방정부의 권한과 재정을 확대하고, 주민참여를 활성화함으로써 지역경쟁력을 강화할 수 있고, 나아가 국가경쟁력을 키울 수 있다는 복안이다.

12년 전 지방분권의 선도모델로 출범한 제주특별자치도가 그 가능성을 보여줬으며, 이제 정부는 지방분권을 확대하고 동시에 제도 보완을 통해 특별자치도 모델을 완성하려 하고 있다.

문재인 정부 국정과제를 수립한 국정기획자문위원회는 국정운영5개년 계획에서 "제주특별자치도의 여건과 특성에 부합하는 자치모델을 제도적으로 완성해 국제 경쟁력을 갖춘 자립형 발전체제를 구축할 계획"이라고 밝혔다.

문재인 정부는 30년만에 지방분권형 개헌도 추진 중이다. 제주특별자치도의 제도적 완성을 위해서는 제주특별자치도의 헌법적 지위 확보가 필요하다는 목소리가 높다.

제주특별자치도는 4000건이 넘는 특별자치권을 인정받고 있지만 특별법에는 실질적 자치권을 보장하는 내용을 담지 못했다. 국가의 최고 규범인 헌법에 제주특별자치도에 관한 규정을 명문화하게 되면, 제주특별자치도의 자치권을 명확히 할 수 있다. 국민투표를 통해 헌법 개정이 이뤄지므로, 헌법에 명시된 규정은 국민의 공감대를 획득한 것을 의미한다. 특별자치도로서 지위를 확고히 해, 법률과 타 지역과의 형평성 논리에 발목 잡히지 않고, 여러 정책 추진에 힘이 실릴 수 있다.

청와대가 대통령 개헌안 마련에 착수하고, 정치권의 개헌 논의가 급물살을 타고 있는 가운데 개헌 국민투표 시점에 논란은 있지만, 그 큰 물살을 되돌리지는 못할 것으로 보인다.

이처럼 지방분권은 시대적 과제가 됐고, 이제 관건은 앞으로 보다 많은 정책 결정 권한을 이양받게 될 제주특별자치도가 '무늬만 특별자치도'가 아닌 제대로 된 분권모델을 만들어 나갈 수 있느냐로 모아진다.

제주특별자치도 10년을 맞은 지난 2016년부터 도내 시민사회는 물론 학계에서도 그 성과와 한계점을 분석하는 연구가 꾸준히 진행돼 오고 있다.

특별자치 10년 동안 인구 10만명이 늘고 국세징수액이 3배 이상 증가하는 등 외형적 성장을 보이고 있다. 많은 학자들은 특별자치도가 외형적 성장을 이끌었지만 난개발과 환경훼손, 부동산 투기 문제 등 여러 부작용도 드러내고 있다고 지적한다.

제주특별자치도 출범과 함께 선택한 기초자치단체 시·군 폐지로 주민과 지역정부가 더 멀어지고 민원을 제기하기도 오히려 힘들어졌다는 평가도 나온다. 제주특별자치도가 목표로 한 국제자유도시 방향성에 대한 재논의 요구도 높아지고 있다. 한편으로는 지방분권 개헌으로 자치재정권, 자치입법권, 자치조직권 등이 전국적으로 확대되면, 특별자치도만의 차별화에도 주목해야 한다.

한국지방자치학회 안성호 대전대 교수는 지난해 6월 국회에서 열린 한 세미나에서'제주특별자치제와 지방분권의 함의'라는 제목의 발표문을 통해 '제주특별자치 시즌 2'를 열기 위한 과제를 언급했다.

안 교수는 "제주특별자치도의 미래는 중앙정부의 특별한 지원이 아니라 바로 제주의 자치역량에 달려있다"며 "제주특별자치의 성공은 적어도 20~30년 긴 안목의 리더십을 발휘하는 리더와 능동적 시민정신을 실천하는 제주도민의 끈기와 헌신을 요구한다"고 제언했다.