올해는 제주특별자치도 출범 15년. 많은 세미나와 평가 자리가 있다. 수많은 자리에서 공통적인 쟁점 중 하나가 기초자치단체 부활, 즉 시와 군자치 실시이다. 이유는 간단하다. 지금은 기초자치단체 폐지로 인한 효과보다 폐단이 많거나 기대한 효과가 미미하기 때문이다. 4개의 시군이 폐지되면, 줄어들어야 할 공무원 수가 거꾸로 50% 이상 증가했다. 당시 예산대비 공무원 인건비 비율이 8% 내외였는데 지금은 20% 내외로 급증했다. 중간조직인 시군이 없으면 읍면동과 리를 강화해 주민의 의견이 정책에 직접 반영되는 풀뿌리 민주주의를 기대했으나 도지사와 도청만 비대해지는 역 지방분권 현상이 고착되고 있다. 기대했던 혁신행정은 다른 시도와 크게 다를 바 없다는 평가다. 지금의 체제로 간다면 이 부작용은 고착돼 수정하기가 어려울 것이다. 이것이 기초자치단체 부활로 가야 하는 명분인 동시에 실리인 이유다. 다음의 이유로 지금이야말로 시군자치의 부활을 추진할 때임을 강조하고 싶다.

첫째는 기초자치단체 폐지 이유가 사라졌다는 점이다. 노무현 정부는 지방자치단체의 경쟁력을 강화하기 위해 광역과 기초자치단체를 통합하는 정책을 시작했다. 정책의 핵심은 전국의 시도와 시군 약 250개를 50개의 시로 단층화하는 것이다. 이렇게 되면, 자치단체 평균인구는 100만 명이 되고, 2층제로 인한 행정 낭비를 줄일 수 있어 경쟁력이 있게 된다고 생각했다. 제주도는 특별자치도 설치 명분으로 전국 최초로 시군을 폐지했다. 그러나 이 정책은 2010년 창원시, 2012년 청주시 통폐합 이후에 전면 중단됐고, 박근혜 정부와 문재인 정부에서는 논의조차 없다. 기초자치단체 통합 정책이 폐지된 것이다. 그 때문에 시군도 부활해야 하는 것은 당연하다.

둘째는 풀뿌리 민주주의가 사라졌다는 점이다. 과거 시와 군자치가 있을 때는 읍면동뿐만 아니라 리 사무소와 리장이 활발하게 활동할 수 있었다. 최근에 만나본 읍장과 이장들은 모두 '아 옛날이여'라고 한다. 그 당시에는 민원이 들어오면 직접 시장과 군수에게 전화나 면담이 수시로 가능했단다. 따라서 읍장과 리장은 그 지역에서는 자연히 중심일 수밖에 없었다. 지금은 유일한 자치단체장인 도지사를 전화, 면담 모두 불가능하다. 층이 너무 높기 때문이다. 반면에 도청공무원의 위세는 상상할 수 없을 정도로 높다고 한다. 심지어 도청의 과장이 행정시장보다 힘이 있다고 평가하는 그들의 입가에는 한심하다는 표정이 역력하다. 특별자치도가 읍면동 강화와 주민 중심의 지방분권이 목적인데, 반대로 도지사와 도청 중심의 현재 특별자치도는 조속히 수정돼야 한다. 그 출발이 시군자치인 기초자치단체 부활이 돼야 한다.

셋째는 시기가 좋다는 점이다. 누구도 자신의 권한을 줄이거나 뺏기는 것을 좋아할 정치인이 없다. 기초자치단체 부활은 도지사와 도의회의 권한을 줄이고, 시장과 군수, 시와 군의원의 권한을 강화하는 것이다. 때문에 도지사와 도의원의 관점 변화가 기초자치단체 부활에 결정적인 변수가 된다. 다행히 이 지형에 긍정적인 변화가 이뤄지고 있다. 도의회는 국회까지 가서 기초자치단체 부활을 청원하고 있다. 또 다른 걸림돌이었던 도지사는 대선으로 공백이 생긴다. 기초자치단체 부활을 주장하면서 이번만큼 좋은 기회는 주어지지 않을 것이다. 새로 도지사가 선출되는 순간 여느 도지사처럼 자신의 권한을 축소하는 기초자치단체 부활은 찬성하지 않을 것이기 때문이다. 따라서 이 시기를 천재일우라고 해도 과언이 아닐 정도로 지금은 기초자치단체 부활을 논의가 아닌 행동으로 시작할 때이다. <양영철 제주대학교 명예교수>