제주특별자치도가 출범한 지 10년이 넘어섰다. 대부분 도민들은 출발할 때의 격렬했던 분위기를 생각하면 감회가 새로울 것이다. 특별자치도 출범 10주년 평가가 도내 외로 많이 이루어졌다. 거의 모든 지표가 크게 좋아졌다. 우선 지역발전의 종합지표인 인구가 전국 유일의 증가 지역으로 성장하고 있다. 도민이 그렇게 기대했던 관광객 수도, 도정 예산도 크게 늘어났다. 물론 나쁜 것도 늘어났다. 매일 체감하는 교통체증을 비롯한 주택 및 토지 가격의 폭등은 대부분 도민, 특히 청년들의 미래를 어둡게 하고 있다.

그런데 특별자치도 10년이 되었지만 그 전과 전혀 달라지지 않은 것이 있다. 아직도 제주도는 행정 중심으로 운영되고 있다는 점이다. 행정이 주도하고, 행정이 지원하고, 그래서 모든 갈등 속에 역시 행정이 중심에 서 있다. 이런 면에서는 특별자치도를 실시하지 않은 다른 자치단체와 다른 것이 하나도 없다. 오히려 행정의 역할과 힘이 타지방에 비해 더 커져서 '소통령'이라는 신조어까지 나왔다. 이러한 방식으로는 앞에서 예시한 나쁜 지표를 치유하기는 난망하다. 행정이 가지고 있는 근본적인 한계 때문이다.

특별자치도의 출범 가치는 행정자치가 아니라 주민자치이다. 지나치게 오랫동안 행정이 중심이 되어 이끌어 온 국가와 지역개발이 한계에 대한 대안이 지방자치요, 특별자치도인 것이다. 때문에 지금처럼 지방분권은 대통령과 중앙정부가 가지고 있는 권한을 제주도와 도지사에게 주는 선에서 끝이 아니라 최종적으로는 주민들까지 가게 만들어야 진정한 제주특별자치도인 것이다. 그런데 현재 중앙정부에서 제주도에 준 권한이 4300개라고 자화자찬하지만 그 모든 권한은 도청에만 있을 뿐 심지어 행정 시에도 가지 않고 있다. 40만 이상의 주민들이 살고 있는 제주시를 운영하는 시장이 도청에서 지시하는 대로만 착실히 하게 만든 지금의 제도는 주민자치라는 측면에서 보면 특별자치도 실시 이전보다 훨씬 후퇴다. 지방자치의 기본 모습이 자치권한은 주민에게 가장 가까운 행정기관에 더 많이 있어야 하는 데 있었던 권한마저 도청으로 이관되고, 자치권에 관한 한 행정시, 읍면동사무소는 텅 비어 있다. 이래서는 현재 시민들이 가장 급하게 바라는 쓰레기 대란, 교통대란, 토지와 주택가격 폭등 과제는 해결의 기미는커녕 더욱 악화만 될 수박에 없다. 40만대의 자동차와 버릴 곳이 없는 쓰레기가 있는 그 곳에 권한은 없고 책임만 있는 현재의 모습은 제주특별자치도의 최악의 설계 잘못으로 평가될 것이다.

제주특별자치도는 특별자치도 본래의 취지대로 주민자치로 그 축을 이동해야 한다. 도의 권한 50% 이상을 행정시를 비롯하여 주민들에게 돌려준다는 목표를 세워 하루빨리 실천에 옮겨 가야 한다. 도는 행정 시와 주민들에게 자치권을 돌려주는 방법을 찾지 못하겠다고 한다. 시장과 시의회를 부활하는 방법밖에 없다고 한다면 그 방향이 정답이다. 두 개의 시는 생활자치만, 그리고 도는 지역개발 권한만 행사하는 사무배분을 한다면 제주특별자치도와 국제자유도시의 목표 달성에는 아무런 문제가 없을 것이다. 그러나 주민자치의 성패는 제도에만 달려있지 않다. 주민들의 권력과 공금에 대한 절제력, 공익에 대한 헌신이 전제되어야 한다. 절제되지 않은 권력은 횡포와 폭력으로 쉽게 변하는 사례를 숱하게 보아왔기 때문이다. 그래서 우리는 민주주의를 선택했고, 민주주의 출발은 주민자치라는 점을 특별자치도 출범 10주년을 맞이하여 되새겨 본다.

<양영철 제주대학교 행정학과 교수>