"기초자치단체 폐지가 제주 여건과 특성에 맞는 모형이라고 생각을 했는데 실질적으로 추진해 봤더니 제주의 여건과 특성에 맞지 않았다. 일부 도민들은 특별자치도 주인으로서 얻은 것이 특별자치도라는 이름뿐이고, 잃은 것은 생활자치라고 하는 자조적인 비판이 있다." 특별자치도 출범 당시 제주연구원에 재직하며 관련 실무를 책임졌던 제주대학교 행정학과 양덕순 교수가 최근 한라일보와 제주와미래연구원 등이 제주특별법 전면개정에 맞춰 특별기획으로 '제주인들이 바라는 제주특별법 시즌2를 준비하다"를 주제로 실시한 두 번째 토론에서 한 얘기다. 이날 토론의 테마는 '제주특별자치도 15년, 성과와 한계'였다.

2006년 7월1일 제주특별자치도는 획기적이고, 비약적인 발전 등 부푼 꿈을 안고 출범했다. 특별자치도는 제주를 연방 주에 가까운 자치도를 만든다는 정부 구상에 따라 만들어졌다. 당시 정부는 외교·국방·사법 등 국가 존립 사무를 제외한 모든 사무를 제주도에 이양해 고도의 자치권을 보장해 주기로 약속했다. 그러나 출범 당시 '특별'할 것이라는 기대감은 시간이 흐를수록 희미해져가며 잊히고 있다.

제주도가 특별자치도 출범 15주년을 맞아 도민인식조사를 실시한 결과 도민 10명 중 4명꼴로 특별자치도 출범 배경이나 의미를 제대로 알지 못하고 있는 것으로 나타났다. 젊은 층의 인지도는 예상보다 더욱 낮은 것으로 조사됐다. 여론조사 전문기관에 의뢰해 지난달 13~18일 도민 1010명을 대상으로 조사한 결과 2006년 7월부터 제주도의 명칭이 제주특별자치도로 바뀌게 된 배경과 의미를 알고 있느냐는 물음(인지도)에 응답자의 59.7%가 '인지'라고 답했고 '비인지'도 40.3%에 달했다. 더욱이 젊은 층(18~29세)과 학생층이 인지라고 응답한 비율은 각각 36.6%와 27.6%에 불과해 다른 연령대보다 상대적으로 낮은 것으로 조사됐다. 이와 함께 제주특별자치도의 근간인 제주특별법 개정 논의에 대한 관심도에서 도민 54.3%는 '관심이 있다'고 답했지만 '관심이 없다'는 응답자도 45.7%였다.

제주특별자치도의 현주소인 셈이다. 결국 특별자치도는 노무현 대통령 때 시작돼 이명박, 박근혜, 문재인 정부까지 다섯 명의 대통령이 재임하는 동안 '제도개선'만 수차례 이어질 뿐 도민의 삶의 질은 예전과 별 반 차이가 없다. 때문에 과거처럼 변방으로 다시 내몰리는 것 아니냐는 우려의 목소리도 상존해 있다.

다시 대권 주자들이 출발선상에 모여들기 시작했다. 역대 대통령들이 당선을 위해 내놓은 제주특별자치도의 공약은 '공약(空約)'이 됐다. 때문에 새로운 후보들은 유사하거나 보다 획기적인 대안을 들고 도민들의 표심을 흔들 것이다. 역대 대통령들이 제주특별자치도의 의미와 취지를 몰라서 무관심했던 것이 아니라 형평성 원칙에 충실한 나머지 전국의 1%인 제주는 선거 후 내팽겨 쳐지는 것이다. 새로운 대권주자들 역시 선거기간 득표를 위해 다시금 특별자치도의 성공을 약속할 것이다. 도민들은 그들의 약속을 또 믿어야 하나.

그사이 대구·경북, 광주·전남의 행정통합 및 부·울·경(부산, 울산, 경남)의 특별자치단체 설립 움직임 등 외부 변수는 끊임없이 나타나고 있다. 자치분권시대를 맞아 15년간 자치(自治)도 미약하고, 특별한 혜택도 없어 도민들도 도외시하는 제주특별자치도를 포기하는 강수(强手)는 악수(惡手)일까, 묘수(妙手일까. <조상윤 편집국장>