[한라일보] 2025년은 지방자치단체장과 지방의회 의원을 주민들이 직접 선출한 제1회 전국 동시지방선거(1995년)가 실시된 지 30년이 되는 해다. 지방자치는 지속적인 국가발전을 위한 국가통치의 확고한 패러다임으로 자리잡았고, 지자체장과 지방의회 의원을 주민의 손으로 선출하는 민선지방자치는 지방자치의 실질적 구현이라는 평가 속에 그 역사를 굳건하게 이어오고 있다. 민선지방자치가 사회전반에 걸쳐 갈등과 대립을 유발하는 동시에 행정비용의 증가를 초래한다는 부정적 평가도 일부 있지만, 그간 제기되어온 문제점은 최소화하고, 장점은 극대화함으로써 민선지방자치의 효과를 최적화하는 노력은 계속돼야 한다. 민선지방자치 30주년을 맞아 우리는 무엇을 준비해야 하는지 살펴본다.



우여곡절 속 발전해 온 지방자치

우리나라의 지방자치는 제헌헌법에 지방자치 관련 규정이 포함된 이래 1949년 지방자치법 제정, 1950년대 지방의원 선거, 1960년 지방자치단체장 및 지방의원 선거, 1995년 지방자치단체장 및 지방의원 동시선거 등 우여곡절 끝에 발전해왔다.

행정안전부 국가기록원이 정리한 자료에 따르면, 우리나라는 제헌헌법에서 지방자치에 관한 내용을 규정했으며, 1949년에 지방자치법 제정을 통해 지방자치가 본격적으로 도입됐다. 1952년에는 제1차 지방선거를 통해 대한민국에서 최초로 기초 및 광역의회의 의원을 선출했다. 이 때 시·읍·면장은 각기 지방의회에서 의원들이 간접선거로 선출했고, 특별시장과 도지사는 대통령이 임명해 선거가 실시되지는 않았다. 1956년부터는 지방의원 외에 시·읍·면장도 선거로 선출하기 시작했다. 1960년 4·19 혁명 이후 헌법이 개정되고 지방자치법이 제정·공포되면서 그 해 12월 제3차 지방선거에서 서울특별시장과 각 도의 도지사 선거를 실시, 모든 지방의원, 지방자치단체장을 선거로 선출하게 됐다. 당시 제주에서는 무소속 강성익 도지사가 제11대 제주도지사로 선출됐다.

그러나 5·16 군사정변 발발로 국가재건최고회의는 1961년 지방자치에 관한 임시조치법을 제정, 전국의 모든 지방의회를 해산하고, 자치단체장을 임명제로 전환, 지방선거는 폐지됐다. 이후 1987년 6월 항쟁에 따른 9차 헌법 개정을 통해 지방자치 조항을 헌법에 명문화해 지방자치제가 부활할 수 있는 법적 근거를 마련했고, 1988년 지방자치 전문 개정을 통해 지방자치법의 효력을 되살렸다. 1991년 30년 만에 기초의원과 광역의원을 선출하는 지방선거가 실시돼 지방자치 부활을 알렸다. 그리고 1995년 자치단체장을 주민이 직접 선출함으로써 본격화되어 현재에 이른다. 제주 역시 1960년 제11대 강성익 도지사를 제외하고 그 이전과 이후 30대 도지사까지는 모두 관선이었다. 31대 신구범 도지사부터 도민이 선출한 민선도지사 체제가 이어져오고 있다.



분권과 자치의 실험 무대… 제주특별자치도

제주특별자치도는 2006년 출범 이후 대한민국의 자치분권을 선도해왔다. 김태환 전 제주도지사가 민선 3기에서 4기까지 도지사를 역임하는 동안 제주특별자치도 출범을 이끌었다. 당시 전국의 시선은 제주로 쏠렸다. 제주의 성공이 균형발전의 시작이 될 것으로 기대했기 때문이다. 오랜 시간 단단하게 굳어진 중앙집권체제에서 제주가 특별자치도를 통해 고도의 분권과 자치를 어떻게 실현할 지 우려와 기대가 집중됐다. 중앙정부에 의존해 발전을 도모했던 시대에서 벗어나 주민중심의 자치분권 시대를 선도하는 모범적 자치 지역으로서의 위상을 갖게 될 거란 기대가 컸다.

지난해 5월 국회에서 열린 '특별자치시도 상생협력 협약 및 지방시대 정책포럼'에서 국무조정실 특별자치시도지원단 관계자는 "고도의 자치권을 보장하고 지역 여건과 특성에 부합하는 특례를 부여받아 자율적인 정책결정을 추진하는 특별자치시·도의 시작은 우리나라 지방자치제도의 역사적인 변화로 볼 수 있다"고 평가했다.

또 "특별자치시·도 제도는 인구감소에 따른 지방소멸에 대응하고, 국가 균형발전과 자치분권을 강화할 수 있는 혁신적인 지방자치제도"라며 "최초의 특별자치도인 제주특별자치도는 2006년 출범 이후 중앙행정기관 권한이양, 규제완화, 제도개선을 지속적으로 추진했고, 인구수 증가, 예산규모 확대 재정자립도가 높아지는 등 비약적인 발전을 이뤘다"고 설명했다.

실제 통계를 보면, 제주 인구는 제주특별자치도가 출범한 2006년 56만명에서 2022년 70만명으로 24.6%의 증가율을 보였다. 예산규모 역시 2006년 2조5972억원에서 2022년 6조3922억원으로 2.5배 증가했다. 재정자립도는 2006년 29.9%에서 2022년 32.7%로 2.8%p 증가했다. 이같은 제주특별자치도의 경험과 성과는 세종특별자치시(2012), 강원특별자치도(2023), 전북특별자치도(2024년)의 관련 특별법 제정과 설치에 큰 영향을 미쳤다. 또한 2021년 30년 만의 지방자치법 전면 개정의 토대를 마련했다.

다만, 중앙에서 권한은 가져왔지만 재정이 뒷받침 되지 않으면서 도민의 삶의 질을 높이는데 한계도 있었다. 무늬만 특별자치도라는 비판도 들어야 했다. 특히 기초자치단체를 없애는 선택을 함으로써 오히려 풀뿌리 민주주의의 기초가 사라지고 지방자치분권을 선도해야 할 제주특별자치도가 실제로는 도지사에게 막대한 권한이 집중되고 있다는 지적이 꾸준히 제기돼 왔다. 이에 민선 8기 오영훈 도정은 제주형 행정체제개편을 통해 제주특별자치도가 한 단계 더 성장할 수 있는 계기를 마련한다는 목표다.



이기우 인하대 명예교수 "제주 기초자치단체 부활 절실한 문제"

이기우 인하대 법학전문대학원 명예교수는 지난달 24일 한라일보와의 인터뷰에서 민선지방자치 30주년의 의미에 대해 "30년 동안 지방자치가 뿌리를 내렸고, 이제는 지방에서 다양한 정책 아이디어가 나오면서 아래에서부터의 혁신이 일어나기 시작했다"며 "재정과 권한의 한계만 풀어준다면 더 많은 혁신이 일어날 것으로 기대한다"고 말했다.

이 교수는 지방자치발전위원회 위원(2015년), 전국시도지사협의회 지방분권특별위원회 공동위원장(2012~2013), 한국지방자치학회 고문(2018~2021) 등을 역임한 지방분권·지방자치 전문가이다.

이 교수는 균형발전과 지역발전은 중앙이 해줄 수 있는 것이 아니고, 지방에 주도권을 완전히 넘겨줘야 한다고도 강조했다.

이 교수는 "중앙에서 재정을 퍼붓는다고 해도 실제 지역에 큰 도움이 되지 않는 경우가 있다"며 "중앙에서 국비를 받아오기 좋은 사업들, 절실하지도 않은데 추진되는 일들이 있고, 거기에는 지방비도 함께 투입된다. 그러면 지방에도 도움이 안되고 국고도 손실을 보는 결과로 이어진다"고 지적했다. 이 교수는 지방자치는 제일 아래 말단에서 일어나는 것이라며 제주특별자치도에는 지금 실뿌리가 없는 상태라고 진단하기도 했다.

이 교수는 "제주도는 특별자치도 출범과 함께 기초자치단체를 없애버려서 아래로부터의 혁신이 상당히 제한돼 있다"며 "주민들은 도 차원에서 하는 일들이 우리 동네의 문제로 와닿지 않고, 무늬만 특별자치라고 느끼게 된다"고 꼬집었다.

이어 "큰 뿌리는 지탱하는 것이고, 실제로 영양을 공급하는 것은 실뿌리다. 제주에 기초자치단체가 없는 것은 그 실뿌리가 없는 것이고, 그게 죽어있는 것"이라며 "(기초자치단체 부활은) 굉장히 절실한 문제"라고 강조했다.



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