특별자치도 출범 후 외형적 성장 불구 풀뿌리 훼손
정부 자치분권 종합계획 후속 제주도 실천과제 마련
도의회 1월 중 '행정시장 직선제 동의안' 처리 전망

2006년 제주특별자치도 출범 이후 제주도는 인구와 관광객이 급증하고 지방세 수입이 확대되는 등 외형적으로 성장세를 이어왔다. 그러나 그 이면에는 기초지방자치단체 폐지로 인한 풀뿌리 민주주의 훼손, 권력의 집중화로 인한 제왕적 도지사 탄생, 제주시로의 집중현상 가속화, 난개발 및 부동산 가격 폭등과 같은 문제가 도사리고 있다. 제주도의회와 정당, 시민사회단체 등이 기초단체 부활 등을 포함한 행정체제 개편 논의를 주문하는 이유도 그 때문이다.

# 제주특별자치도 출범

제주도는 2006년 제주특별자치도 출범 이후 2018년 말 현재까지 5단계 제도개선을 통해 국가 사무의 약 10% 수준인 4537건의 개별 사무를 이양받았다. 국토관리·중소기업·해양수산·보훈·환경·노동 분야 기관이 도지사 소속으로 이관됐으며, 교육자치(교육의원)와 경찰자치(자치경찰)도 실시돼 자치경찰제는 올해부터 전국 확산을 앞두고 있다. 도의회의 기능 강화를 위한 인사청문회와 정책자문위원 제도가 도입됐으며, 주민참여(주민투표특례·주민소환제·감사위원회) 제도도 마련됐다. 도조례로 지방공무원의 정원과 행정기구 설치를 규정해 자치조직 및 인사권을 행사할 수 있게 됐으며, 지방세 특례와 재정지원 특례(지방교부세)로 일부 자치재정을 이룬 것도 특별자치도 성과로 꼽힌다.

이 과정에 제주도는 인구·관광객·지방세 등 외형적인 면에서 계속 성장했다. 그러나 주민생활·지역경제와 밀접한 주요 정책결정권은 이양되지 않아 자치분권 모델을 정립하는 데 한계가 있다는 지적이 제기됐다. 특별자치도를 추진할 때만 해도 공무원 수를 줄이고 그 예산을 주민을 위해 투입하겠다던 약속과 달리 공무원수는 계속 증가하면서 제주도 본청은 비대해진 반면 읍면동은 만성 인력난에 허덕이는 문제도 나타났다. 행정의 비효율성만 가중되고, 주민들의 행정 참여 기회가 줄어들어 지방자치가 되레 후퇴했다는 비판도 나오고 있다.

# 정부 자치분권 종합계획

문재의 정부의 자치분권 로드맵 초안은 2017년 10월 제2회 시·도지사 간담회에서 처음 공개됐다. 이후 권역별 현장토론회와 지방자치단체, 관계 중앙부처 등의 의견을 수렴한 정부는 자치분권위원회 심의·의결 후 2018년 9월, 6대 전략 33개 과제로 구성된 자치분권 종합계획을 확정했다. 6대 전략은 ▷주민주권 구현 ▷중앙권한의 획기적인 지방이양 ▷재정분권의 강력한 추진 ▷중앙-지방 및 자치단체 간의 협력 강화 ▷자치단체의 책임성과 자율성 확대 ▷지방행정체제 개편과 지방선거제도 개선이다. 국민주권 구현을 상위 전략으로 제시한 점을 주목할 만하다.

특히 정부는 제주특별자치도 분권모델을 완성시키기 위한 방안으로 ▷포괄적 권한이양으로 고도의 자치권 보장 ▷도민의 자기결정·책임성 강화 및 직접민주주의 활성화 ▷제주특별법 위임조례 확대로 자치입법권 강화라는 기본 방향을 제시했다.

# 행정체제 개편 논의

정부 자치분권 종합계획과 관련해 제주도는 2018년 말까지 특별자치도 성과분석 및 제주형 자치분권과제를 발굴했다. 이어 2019년에는 제주특별위원회 및 제주도의회에 보고한 뒤 자치분권위원회 보고 및 부처 협의를 거쳐 제주특별법 전면 개정 등 제도 구축에 나설 방침이다. 이를 통해 2020년 이후에는 제주형 분권모델을 시행하고 고도화할 수 있을 것으로 전망하고 있다.

그러나 정부가 추진하는 '자치분권 종합계획'과 제주도가 그 후속조치로 마련한 실천과제(4대 과제, 20개 실천과제)가 제주도민 권한 강화와는 거리가 멀고 현실성이 없다는 지적도 있다. 지난 11월 도의회 임시회에서 홍명환 의원은 "국세이양 및 자율성 부여, 면세특례 확대, 관광진흥기금 부과대상 확대, 카지노산업 관련 제도 개선 등은 이미 정부에서 수용곤란 입장을 밝혔다"고 말했다. 현길호 의원도 "제주도의 추진 계획은 도민의 권리보다는 제주도와 도지사의 권한 강화에만 초점을 맞춰 정부를 설득하기 어렵다. 근본적으로 접근방법을 바꾸라"고 요구했다.

# 행정시장 직선제 동의안

제주도는 행정체제개편위원회(이하 '행개위')가 2017년 6월 권고한 '행정시장 직선제 동의안'을 1년 6개월 만에 제주도의회에 제출했다. 행정시장 직선제(기초의회 미구성)와 행정시 4개 권역 재조정(제주·서귀포·동제주·서제주시)을 담은 권고안을 그대로 수용하겠다는 것이다. 이에 도지사가 권한을 내려놓지 않으려는 것이라는 비판이 제기되자 원희룡 지사는 2018년 마지막 임시회에서 긴급현안질문 답변을 통해 "제주도가 의견을 가미하면 정치적 오해를 받을 수 있기 때문에 의회에 그대로 상정한 것"이라며 "시장 직선제인지, 기초단체 부활인지는 열려 있다"고 설명했다.

결과적으로 도의회 행정자치위원회가 행정시장 직선제 동의안을 심사보류함에 따라 이 문제는 행정체제 개편 내용과 함께 논의될 가능성이 커졌다. 2022년 지방선거 전에 의회 동의와 제주지원위 의결, 정부부처 협의, 국무회의 의결, 국회 입법 절차 등을 거쳐야 하기 때문에 도의회는 1월 중 원포인트 임시회를 열어 이 사안을 처리해도 일정이 빠듯할 수 있다. 제주도의회가 2018년 마지막 임시회에서 심사보류한 '행정시장 직선제 동의안'은 '행정체제 개편' 문제와 맞물려 2019년 제주사회를 흔들 것으로 전망된다.

11대 의회 출범 후 첫 도정질문을 통해 행정체제 개편 논의에 불을 지핀 강철남 의원은 "몇몇 의원이 공식 언급한 기초단체 부활과 시민단체에서 주장하는 읍면동 자치를 포함해 도의회가 중지를 모아야 하는 어려운 상황이 되어버렸다"며 "원포인트 임시회 등에 대한 논의 방법과 시기 등에 대해서는 민주당 전체의원 간담회를 통해 세부 계획을 논의하게 될 것"이라고 말했다.