○…올해는 제주형 기초자치모형이 활발히 논의될 예정으로 지방자치에 대한 정확한 이해가 필요한 시점이다. 한라일보사는 여기에 발맞추어 지방자치란 무엇인가, 지방자치의 역사, 지방자치·제주특별자치도법 해설 등 앞으로 1년 동안 매주 수요일에 '알기쉬운 지방자치'라는 제목의 고정란을 통해 독자 여러분의 이해를 돕고자 한다. 게재되는 글이 지방자치를 더욱 성숙한 모습으로 발전시켜 나가는데 작은 힘이 되었으면 하는 바람이며 많은 관심과 성원을 기대한다.…○

지방자치란 개념에 대해서는 매우 다의적인 것으로서, 견해가 반드시 일치하지는 않는다. 그것은 각 나라의 역사적 배경에 따라서 자치행정의 현실적인 형태가 서로 다르기 때문이다.

지방자치 중 지방의 의미는 국어사전에 의하면, '어느 한 방면의 땅, 서울 이외의 지역'이라고 되어 있다. 그리고 자치란 '저절로 다스려짐, 제 일을 스스로 다스려 감'으로 정리하고 있다.

자치의 내용을 조금 더 구체적으로 살펴보면, 미국의 제16대 대통령 링컨의 게티즈버그 연설에서 그 어원을 찾아볼 수 있다. '국민의, 국민에 의한, 국민을 위한 정부(of the people, by the people, for the people)'라는 유명한 구절이 그것이다. 이를 변형하면 '주민의, 주민에 의한, 주민을 위한 정치'가 된다. 이것이 바로 자치라고 할 수 있다.

따라서 지방과 자치라는 두 단어를 결합해 보면, 지방자치란 '일정한 지역의 주민이 스스로 선출한 기관을 통해서 그 지방의 고유한 행정과 사무를 자율적으로 처리하는 일'이라고 요약할 수 있다.

지방자치의 개념을 주민자치와 단체자치로 구분하기도 하나, 지방자치에는 이 두 가지 개념이 혼재되어 있다. 영국과 미국에서 발달된 주민자치의 개념은 주민의 자치활동에 초점을 두어, 주민들이 조직한 지방단체에 의해 지역사회의 공적 문제를 스스로 결정하고 집행하는 것을 의미한다. 이에 비해 프랑스와 독일 등 대륙법 계통의 국가에서 발전된 단체자치의 개념은 법인격으로서의 단체에 초점을 두어, 지역사회의 공적 문제를 지역단체의 힘으로 중앙정부로부터 독립된 의사에 의해 처리하는 것을 의미한다.

이와 같이 지방자치는 자신이 속한 지역의 일을 주민 자신이 처리한다는 민주정치의 가장 기본적인 요구에 기초를 두고 있다. 그렇기 때문에 J.브라이스는 '지방자치란 민주주의의 최상의 학교이며 민주주의 성공의 보증서라는 명제를 입증해 준다'라고 하였다.

지방자치를 구성하려면 구역과 주민, 자치권, 이 세 가지 요소가 반드시 있어야 한다. 여기서 구역이란 지방자치가 이루어지는 지역적 단위, 즉 자치구역을 의미하며 자치권은 자치를 할 수 있는 권한을 의미한다. 주민의 자격에 대해서는 지방자치법 제12조에 '지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자는 그 지방자치단체의 주민이 된다'라고 규정하고 있다.

한편, 우리나라 지방자치의 제도적 보장은 헌법 제117조와 제118조에 규정되어 있다. 개인의 헌법상의 지위가 확고하게 된 것처럼 지방자치에 관한 헌법적 규정은 지방자치단체의 자치권의 '제도적 보장'으로서의 의미를 가지고 있다.

<문순영·제주특별자치도 광역경제추진팀장,행정학 박사>