오는 7월 1일로 제주특별자치도가 출범한지 10주년을 맞는다. 정부는 사람·상품·자본의 이동이 자유롭고 기업 활동의 편의가 최대한 보장되는 제주국제자유도시 조기 실현을 위해 외교·국방·사법 등 국가존립 사무를 제외한 모든 사무를 제주도에 이양해 주기로 했다. 이후 5회에 걸친 특별법 개정을 통한 권한 이양 등으로 자치분권실현 및 정책 자율성이 확대되고 관광·교육 등 서비스산업 특례 확대로 IT·BT·교육 등 핵심산업 육성의 토대가 마련됐다. 하지만 다른 지자체와의 형평성 논리 등에 발목이 잡혀 제주발전에 필요한 주요 권한 이양과 예산 지원이 이뤄지지 않으면서 '무늬만 특별자치도·시범 자치도'라는 평가를 받고 있다. 이에 따라 본보는 22일 창간 27주년을 맞아 제주특별자치도 출범 10년의 성과와 과제를 점검해 본다.



▶출범 배경=故 노무현 대통령은 지난 2003년 2월 당선자 신분으로 제주를 방문해 제주를 분권의 시범도, 지방자치의 시범도 추진 구상을 밝혔다. 미국 연방주 수준의 고도의 자치권 보장을 언급했다.

이에 제주도는 2004년 11월 특별자치도 추진계획을 마련해 정부에 건의했고 2005년 5월 정부혁신위원회는 관계 장관회의를 거쳐 기본 구상안을 확정했다. 이어 10월 제주특별자치도 기본계획 정부안이 확정됐으며, 2006년 2월 제주특별법이 국회를 통과하면서 7월 1일 제주특별자치도가 출범했다.



▶변화=제주도는 특별자치도 출범에 앞서 2005년 7월 주민투표를 실시해 기존 4개 시군(제주시·서귀포시·북제주군·남제주군)을 통합해 특별도 2개 행정시를 두는 단일광역자치안(혁신안)을 확정했다. 이에 따라 시·군 기초자치단체는 모두 폐지되고 '제주특별자치도'란 광역자치단체가 탄생했다.

제주특별자치도 출범후 제왕적인 도지사가 탄생했다. 도지사는 행정시장의 임명권을 비롯해 제주·서귀포 행정시의 예산과 인사까지 좌지우지 할 수 있게 됐다.

또 기존의 시군 기초의회는 사라지고 제주특별자치도의회 도의원수는 19명에서 지역구 의원 29명과 비례대표 의원 7명, 교육의원 5명을 포함해 총 41명으로 늘어났다. 도의원을 지원하는 정책자문위원제도도 도입됐다. 그동안 학교운영위원들이 선출했던 교육감과 교육의원을 도민들이 직접 선출하게 됐다.

아울러 주민의 편의성과 현지성이 요구되는 사무를 수행해 온 제주지방국토관리청과 제주지방중소기업청, 제주지방해양수산청, 제주보훈지청, 제주환경출장소, 제주지방노동사무소, 제주지방노동위원회 등 제주도내 7개 특별지방행정기관이 이관됐다.

전국 최초로 자치경찰제가 도입됐고 제주도감사위원회 신설, 국가가 매년 지방자치단체의 재원 부족액에 대해 교부하는 보통교부세 총액의 3%를 제주도에 주도록 법정률을 도입해 재정 기반을 마련했다.

관광산업 분야에서는 관광진흥법, 국제회의산업육성법, 관광진흥개발기금법 등 이른바 '관광 3법'의 권한과 규제를 일괄 이양받았다. 무사증(노비자) 입국 허가 대상 국가는 180여개국으로 확대됐다.

교육·의료시장의 문호도 개방됐다. 경제자유구역과 같이 유·초·중등 및 대학 외국교육기관까지 설립을 허용토록 했고 외국 영리법인이 의료기관을 설립할 수 있도록 국내 의료시장 장벽을 허물었다. 외국 등 우수 의료기관 개설주체 범위를 확대해 외국인 영리의료법인 설립만 가능하던 것을 의료기관까지 개설이 가능하도록 했다.

또 외국 자본 투자 유치를 위해 5억원(미화 50만 달러) 이상 휴양 체류시설을 구입하면 5년 체류후 영주권을 주는 부동산 영주권 제도를 도입했다. 투자진흥지구 지정 제도를 도입해 법인세, 소득세, 지방세 부담금을 감면해주고 있다. 게다가 특별법에 절대·상대·관리보전지역 지정 등을 할 수 있도록 특례를 부여해 다른 지역과 달리 독자적으로 토지의 적정한 개발·관리를 할 수 있게 했다.

이와 함께 용도지역·지구 안에서의 행위제한, 건폐율·용적률 기준 등 각종 토지이용 행위제한 기준을 도 조례로 정할 수 있게 권한을 이양받았다. 도시개발, 건축 관련 기준도 도 조례로 정할 수 있다.



5회 걸친 특별법 제도개선 통해 4537건 권한 이양
자치분권 실현·정책 자율성 확대 등은 일부 성과
관광객 부가세 환급 조세체계 혼란 이유 정부 난색
특별자치도 완성 위해선 정부 재정지원·관심 절실




▶문제점 및 과제=제주특별자치도 출범 이후 5차례에 걸친 제주특별법 제도개선을 통해 총 4537건의 중앙 사무와 권한이 제주도로 이양됐다. 하지만 사무이양에 따른 예산 지원은 이뤄지지 않고 있고 보통교부세 법정률(3%) 제도 보완이나 부가가치세 환급, 면세특구 조성 지원 등 핵심 권한 등은 정부에서 수용하지 않고 있다. 제주관광산업을 견인할 수 있는 내국인 카지노 인·허가 권한 이양과 제주전역 면세화 등도 요원한 실정이다.

관광·교육·의료 등 핵심 산업을 육성하기 위해 제주투자진흥지구를 지정, 국세와 지방세를 감면해 주고 있으나 부작용이 속출했다.

투자 기업들이 세제감면 혜택만 받고 투자계획을 제대로 이행하지 않거나 일부 투자기업의 경우 세제 감면 혜택을 받은후 토지를 매각해 이득을 챙기는 일까지 발생했다. 2015년 말 현재 51개 지구 투자계획은 11조 6000억원, 지금까지 지방세 감면액은 856억 원에 이른다.

제주특별법 제1조에는 고도의 자치권을 보장해 실질적인 지방분권을 보장한다고 규정돼 있다. 하지만 정부는 국가의 고유사무, 지역간의 형평성, 조세체계 혼란 등을 내세우며 행정·재정적 뒷받침을 외면하고 있다. 이같은 중앙 정부의 태도가 변하지 않을 경우 미 연방국가 수준의 자치권 보장은 불가능할 것으로 전망되고 있다.

제주도 관계자는 "그동안 중앙정부의 권한이양으로 자치분권 실현과 정책자율성이 확대되고 관광·교육 등 서비스산업 특례 확대로 핵심산업 육성 토대를 마련했다. 노비자, 투자진흥지구 등을 통해 투자유치와 관광객 증가가 이뤄졌다"며 "하지만 제주특별자치도 완성을 위해서는 중앙정부의 전폭적인 관심과 지원이 이뤄져야 한다"고 말했다.